永城市位于河南省最東部，境內(nèi)煤炭資源豐富，是河南省最大的煤化工基地和全國六大無煙煤基地之一。從2014年12月1日起，永城市地稅局按照《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》(財(cái)稅〔2014〕72號)的要求，對境內(nèi)所轄煤炭企業(yè)執(zhí)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。改革前，永城煤炭資源稅按照4元/噸的稅額標(biāo)準(zhǔn)征收，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按商品煤銷售收入的1%再乘以企業(yè)礦井的綜合回采率收繳，價(jià)格調(diào)節(jié)基金按洗選煤30元/噸的標(biāo)準(zhǔn)征收。隨著資源開采使用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原有稅制逐漸顯示種種弊端。
一是缺乏稅負(fù)彈性。首先，以原煤銷量作為計(jì)稅依據(jù)不能反映煤炭價(jià)格變動狀況和稀缺程度，缺乏可調(diào)節(jié)性。其次，資源稅征收時(shí)不區(qū)分煤質(zhì)、售價(jià)等差異，質(zhì)優(yōu)價(jià)高與質(zhì)劣價(jià)廉的產(chǎn)品單位稅額是一樣的，這就驅(qū)使企業(yè)只開采品質(zhì)優(yōu)、價(jià)格高的煤炭，不利于資源的有效開采利用。
二是稅收“費(fèi)化”嚴(yán)重。除資源稅外，煤炭企業(yè)承擔(dān)著探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款以及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等各類與資源開采相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目，旨在彌補(bǔ)資源稅不具有價(jià)格調(diào)節(jié)功能的天然缺陷，進(jìn)而提高地方收入。隨著煤炭價(jià)格的走高，各類收費(fèi)遠(yuǎn)高于主體資源稅。例如，在煤價(jià)相對較高的2011年及2012年，永城市征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金分別是當(dāng)年入庫資源稅的2.7倍和3.8倍。這在客觀上要求建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的煤炭稅費(fèi)制度體系。
三是地方收益與責(zé)任不對等。2011年—2014年，永城每年入庫資源稅占當(dāng)?shù)囟愂帐杖肟傤~的比例僅4%左右，作為地方主體稅種的資源稅并沒有體現(xiàn)其主體地位。中央以企業(yè)所得稅和營業(yè)稅的形式、企業(yè)以利潤形式分享資源開采帶來的收益，而地方政府以資源稅形式獲取的份額卻很少，立足于當(dāng)?shù)胤A賦所取得的收入與為當(dāng)?shù)刎?cái)政所作貢獻(xiàn)嚴(yán)重不匹配。同時(shí)，存在收益與責(zé)任不對稱現(xiàn)象，地方政府在資源開發(fā)中收益有限，承擔(dān)的責(zé)任卻很大，要為資源開發(fā)帶來的環(huán)境問題買單。
四是缺少環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。煤炭資源的開采和利用在為煤炭企業(yè)和當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的同時(shí)，給當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境造成很大破壞，不同程度上影響了礦區(qū)周邊群眾的生產(chǎn)生活。以永城為例，截至2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，永城市境內(nèi)共形成采煤塌陷面積87162畝，涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的267個(gè)自然村，損壞道路145.5公里，損壞橋涵211座，造成失地人口126015人。而在實(shí)際執(zhí)行中，資源稅屬于一般性財(cái)政收入，僅彌補(bǔ)資源開采所消耗的顯性成本，是用來調(diào)節(jié)資源各地級差收入的，并不考慮因資源開采而引發(fā)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染造成的外部成本。地方財(cái)政從資源稅獲益有限，在環(huán)境治理與恢復(fù)時(shí)就需要動用其他財(cái)政資金，這造成地方政府財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，不利于一方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
進(jìn)入2015年以來，永城積極執(zhí)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革辦法，轄區(qū)內(nèi)煤炭開采企業(yè)均已按照規(guī)定稅率2%、折算率80%及煤炭產(chǎn)品銷售額申報(bào)繳納洗選煤品目煤炭資源稅。通過“還原”2015年改革后第一年的數(shù)據(jù)，即按照從量計(jì)征方式計(jì)算當(dāng)期企業(yè)應(yīng)該繳納多少稅費(fèi)，稅負(fù)是多少，將此數(shù)據(jù)與改革后按照從價(jià)計(jì)征方式實(shí)際繳納的稅款進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，按照從量計(jì)征模式，企業(yè)會繳納資源稅為6240萬元，按照從價(jià)計(jì)征方式，企業(yè)實(shí)際繳納的煤炭資源稅為10023萬元，地方入庫稅款增加了3783萬元，入庫稅款比從量計(jì)征方式下增長了60.63%。改革前只考慮稅收負(fù)擔(dān)的話，企業(yè)的負(fù)擔(dān)率為1.25%，但如果加上涉煤收費(fèi)、綜合資源稅費(fèi)考慮，企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)率達(dá)到2.41%。改革后企業(yè)經(jīng)營稅負(fù)為2%，較改革前下降0.41%。可以說，短期來看煤炭資源稅改革帶來兩個(gè)最直觀的效果。
一是“清費(fèi)立稅”減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。以永城為例，從價(jià)計(jì)征改革后取消所有涉煤收費(fèi)。據(jù)測算，當(dāng)期銷量如果按照改革前的征收方式企業(yè)應(yīng)繳納5846萬元的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，改革后企業(yè)則不需要再繳納任何涉煤收費(fèi)。“清費(fèi)立稅”舉措在切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使企業(yè)繳納的資源稅費(fèi)更明白、更規(guī)范。
二是“費(fèi)稅轉(zhuǎn)化”增加地方收入。從前文所述數(shù)據(jù)可以看出，在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，通過“費(fèi)”與“稅”的轉(zhuǎn)化，將原本分散于各部門的零散化的涉煤收費(fèi)統(tǒng)一以資源稅收的形式納入地方財(cái)政收入管理，規(guī)范了政府的收入體系。同時(shí)由于稅收具有強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，可以保證地方收入及時(shí)足額獲得，提高政府財(cái)政收入的利用效率，對支持資源城市經(jīng)濟(jì)增長、保障能源供給，以及環(huán)境治理有舉足輕重的作用。
雖然目前政策運(yùn)行過程中，從價(jià)計(jì)征相較從量計(jì)征模式顯現(xiàn)出無可比擬的優(yōu)勢，但通過調(diào)查走訪煤炭企業(yè)，筆者發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行中仍遇到一些新問題，應(yīng)進(jìn)一步完善從價(jià)計(jì)征資源稅改革。
第一，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。此次煤炭資源稅改革過程中，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的財(cái)稅〔2014〕72號文件明確規(guī)定，對從衰竭期煤礦開采出來的煤炭和采用充填開采置換出來的煤炭分別減征30%和50%的資源稅，用以鼓勵煤炭企業(yè)提高資源回采率，保護(hù)資源開采地環(huán)境，同時(shí)幫助部分困難煤炭企業(yè)減輕稅收負(fù)擔(dān)。但由于對可享受資源稅稅收優(yōu)惠的衰竭期煤礦和充填開采置換煤炭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，加上認(rèn)定過程專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，依靠單一部門難以完成，目前永城市尚未實(shí)行這項(xiàng)優(yōu)惠政策。有的企業(yè)先行在煤炭綠色開采方面投入了大量的財(cái)力和物力，初步實(shí)現(xiàn)了資源安全高效開采，但卻沒有享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這不利于鼓勵企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此亟待出臺相關(guān)文件，讓稅收優(yōu)惠政策落到實(shí)處。
第二，實(shí)行動態(tài)彈性稅率。稅率是影響稅制調(diào)節(jié)功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素，煤炭資源稅稅率的設(shè)置直接決定入庫資源稅的多少和企業(yè)稅負(fù)的高低。當(dāng)前煤炭行業(yè)不景氣，煤價(jià)一路下行，企業(yè)效益差，為防止稅率過高而加重煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，避免造成企業(yè)經(jīng)營狀況進(jìn)一步惡化，河南省選擇的是最低檔稅率2%。但當(dāng)煤價(jià)上行，煤炭企業(yè)經(jīng)營好轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)對2%這一稅率加以調(diào)整，因?yàn)槎惵蔬^低無法對煤炭企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的約束作用，又會出現(xiàn)原本從量計(jì)征模式下的“失調(diào)”現(xiàn)象，這樣煤炭資源稅改革的愿望就落空了。所以建議對煤炭實(shí)行從價(jià)計(jì)稅的方法后，可以遵從經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場變化，采用浮動彈性稅率，以更好地發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用。
第三，與綜合回采率掛鉤。經(jīng)過合理測算，礦井綜合回收率達(dá)到50%—65%比較合理，但目前我國煤炭礦井平均回采率為30%，這就是說當(dāng)前煤炭開采浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象仍普遍發(fā)生。從價(jià)計(jì)征方式與資源回采率是分離的，沒有將煤炭資源的可采儲量考慮在內(nèi)。這種情況下，企業(yè)出于成本因素的考慮，不愿意去開采難度大、儲量比較貧乏的煤礦，更不會主動去為開采造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題買單。因此，應(yīng)該研究制定適合各地區(qū)實(shí)際情況的回采率指標(biāo)，將資源的有效開采利用與資源稅掛鉤，促進(jìn)資源節(jié)約。
第四，加征稀缺資源稅。我國煤炭資源總體儲量豐富，但稀缺煤種儲量相對較低，稀缺煤種被當(dāng)作普通動力煤燃燒使用的現(xiàn)象也存在，優(yōu)質(zhì)資源被浪費(fèi)性使用。特殊煤種資源稅的征收應(yīng)區(qū)別于普通煤炭以凸顯稀缺特性，這樣才能更好地發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)稀缺煤種的保護(hù)性開采。可在從價(jià)計(jì)征的基礎(chǔ)上結(jié)合從量計(jì)征，對稀缺煤種每噸加征定額的稀缺資源稅，較高的稅負(fù)成本對于遏制資源浪費(fèi)、促進(jìn)資源的保護(hù)性開采都將發(fā)揮積極作用。
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